Was bis vor kurzem nur die Klimawissenschafter, die grünen und linken Parteien sowie die Jugendlichen der Klimaschutzbewegung gefordert haben, eine kräftige CO2-Steuer für alle fossilen Energieträger, findet jetzt zunehmend auch bei bürgerlichen Parteien und Wirtschaftsführern Befürworter.
In den USA etwa wird ein entsprechender Vorschlag von 27 Nobelpreisträgern, von vier ehemaligen US-Notenbankchefs, über 3’400 Ökonomen und mehreren Grossunternehmen unterstützt. Das deutsche Klimakabinett will trotz heftigen Widerstands der CDU/CSU-Fraktion darüber nachdenken, die schweizerische FDP ebenfalls. Man darf vermuten, dass die Steuer, die im vergangenen Dezember bei der Beratung des CO2-Gesetzes im Nationalrat noch durchfiel, im Ständerat bald wieder aufs Tapet kommt.
Das ist eigentlich wenig verwunderlich, denn eine CO2-Steuer ist nicht nur ein (zumindest einigermassen) wirksames Instrument zur Verringerung von CO2-Emissionen, sondern trotz anderslautenden Gerüchten der SVP- und FDP-Hardliner sogar auch marktwirtschafts-kompatibel. Diskutiert werden muss allerdings über die Höhe der Steuer und ihre Ausgestaltung entweder als echte Steuer oder als Lenkungsabgabe.
Im Kern ist die Sache völlig einfach und logisch: In einer Gesellschaft wie der unsrigen, in der alles (ausser den Menschenleben von Flüchtlingen) seinen Preis hat, was Menschen produzieren, muss auch das einen Preis haben, was sie unternehmen müssen, um ihre natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu sichern, also saubere Luft, produktive Böden, unverseuchtes Wasser, biologische Vielfalt und ein menschenfreundliches Klima. Das klingt banal und ist es auch, hat aber völlig unbanale Konsequenzen: Es ist dann nämlich nicht mehr rational zu begründen, warum das schädliche CO2 aus Heizungen, Kohlekraftwerken oder Zementfabriken einen Preis hat, dasjenige aus dem Strassen- und Luftverkehr aber nicht. Und es lässt sich auch nicht begründen, warum eine Tonne CO2 in der Schweiz anders bewertet werden soll als eine Tonne CO2 in China oder Indien. Die Emission einer Tonne CO2 in der Schweiz richtet global den gleichen Schaden an wie eine Tonne CO2 anderswo.
Was kostet eine Tonne CO2?
Um was es dabei geht, hat das deutsche Umweltbundesamt vor einer Weile zu berechnen versucht und ist, bei aller eingestandenen Unschärfe, auf einen Betrag von 180 Euro, also rund 200 Franken pro emittierter Tonne CO2eq gekommen. (Zur Methodik und den Berechnungsdaten hat das Umweltbundesamt eine Broschüre zum Herunterladen veröffentlicht.) Die Emissionen von insgesamt 47,2 Millionen Tonnen (2017) in der Schweiz verursachen also Schäden von 9,4 Milliarden Franken. Oder 1’100 Franken pro Kopf.
Ein anderes Vorgehen zur Ermittlung eines CO2-Preises hat der «Emissions Gap Report» der Vereinten Nationen gewählt. Da ein Teil der CO2-Emissionen bereits besteuert wird und seinen Anteil zur Verminderung leistet, berechneten die UN-Klimaökonomen lediglich, was es kosten würde, die Lücke zwischen dem bisher Erreichten und den angestrebten Zielen des Pariser Klimaabkommens zu schliessen. Der Report, so die NZZ, kommt so auf einen Preis zwischen 38 und 76 Franken. «Derzeit gibt es für die Hälfte der globalen CO2-Emissionen gar keinen und für weitere 40% einen zu geringen Preis. (…) Eine wirksame Besteuerung würde ein Land 2% des Bruttoinlandsprodukts kosten.» Die NZZ ist allerdings der Meinung, dass ein solches Steuersystem illusorisch sei, solange nicht alle Länder mitmachen. (Auch wenn sich diese Zahlen nicht vergleichen lassen, geben sie doch einen Hinweis auf die ungefähre Grössenordnung dieser Kosten.)
Wie die Lenkungsabgabe funktioniert
Obwohl diese Klimaschäden, ob es uns passt oder nicht, so oder so irgendwann bezahlt werden müssen – und sie noch grösser werden, je länger man damit zuwartet -, geht es bei der aktuellen Diskussion vorwiegend um etwas anderes: Die Lenkungsabgabe soll «bloss» Anreize schaffen für ein vernünftiges klimagerechteres Verhalten der Verbraucher und für klimafreundlichere Investitionen der Unternehmen. Im Prinzip funktioniert diese Abgabe so: Der Staat erhebt für alle fossilen Brenn- und Treibstoffe einen einheitlichen Preis für jede emittierte Tonne CO2. Wer viel CO2 ausstösst, bezahlt viel, wer sparsam damit umgeht, wenig. Diese Einnahmen werden nicht wie eine Mehrwertsteuer vom Staat vereinnahmt, sondern zum grossen Teil oder vollständig gleichmässig an die Bevölkerung und die Wirtschaft zurückverteilt. Der Effekt: Wer mehr CO2 als der Durchschnitt «verbraucht» hat, legt letztlich drauf, wer sparsam mit seinen Emissionen umgeht, bekommt mehr zurück, als er bezahlt hat.
In der Schweiz gibt es diese CO2-Lenkungsabgabe bereits seit 2008 für Brennstoffe, also Heizöl, Erdgas und Kohle. Mit Erfolg, wie das Bundesamt für Umwelt (Bafu) mitteilt: Dank der Lenkungsabgabe sei der CO2-Ausstoss zwischen 2005 und 2015 um 4,1 bis 8,6 Millionen Tonnen zurückgegangen. Der Preis pro Tonne, anfänglich 12 Franken, liegt inzwischen bei 96 Franken. Diskutiert wird nun, ob die Lenkungsabgabe auch auf den Verkehr ausgeweitet werden soll. Vielfahrer mit grossen schweren Fahrzeugen würden dann unter dem Strich draufzahlen, wer mit einem Kleinwagen wenig fährt oder ganz auf ein Auto verzichtet, bekäme Ende Jahr je nach Höhe der Steuer einige hundert Franken oder bis zu einigen tausend Franken zurück.
Wer sich rational verhält, wird belohnt.
In der NZZ plädierte Helmut Stalder schon vor zwei Monaten für eine CO2-Bepreisung: «CO2 erhält damit generell einen Preis; klimagerechtes Verhalten, Energieeffizienz und die Abkehr von fossiler Energie werden ökonomisch rational. Wer viel Klimagas verursacht, egal, ob beim Heizen und Kochen, beim Autofahren oder beim Fliegen, beim Produzieren und Konsumieren, bei der Stromproduktion oder beim Import von fossilem Strom, legt drauf. Wer sich in diesem System rational verhält und wenig verursacht, wird belohnt.»
Klar, dass in einem Land, in dem fast jeder zweite verkaufte Neuwagen ein SUV oder ein schwerer 4×4 ist, über eine solche Lenkungsabgabe heftig gestritten wird. Klar auch, dass die SVP und Teile der FDP strikt gegen jede Bepreisung von CO2 sind, weil jeder das Recht und die Freiheit haben soll, die Umwelt nach eigener Lust und Laune – das heisst: eigenverantwortlich – zu schädigen.
Wer legt drauf, wer profitiert von einer Lenkungsabgabe?
Den übrigen Parteien geht es aber vor allem um drei Fragen: Wie hoch darf der CO2-Preis sein, damit er von den Verbrauchern akzeptiert wird resp. wie hoch muss er sein, damit er die beabsichtigte Verhaltensänderung tatsächlich bewirkt? Zweitens: Wer würde von dieser Lenkungsabgabe profitieren, wer, wie die SVP meint, vom roten Umverteilungsteufel «abgezockt»? Und schliesslich: Wie liesse sich verhindern, dass die «Verlierer» dieser Abgabe, etwa Pendler in ländlichen Gegenden, die auf ein Auto angewiesenen sind, nicht über Gebühr belastet werden?
Zu diesen Fragen gibt es sehr unterschiedliche Schätzungen, Vermutungen und Meinungen. Der Soziologe Andreas Diekmann von der Forschungsgruppe Umwelt an der ETH Zürich etwa rechnet in einem Interview mit dem Tages-Anzeiger, dass bei einer vollumfänglichen Rückerstattung fast zwei Drittel der Bürger profitieren würden. Und weil die Wohlhabenden in der Regel grössere Autos fahren, in grösseren Häusern wohnen, mehr reisen etc., dürften vor allem sie drauflegen, während die unteren Einkommensschichten letztlich mehr im Portemonnaie haben. «Wenn die Menschen diesen Effekt erkennen, werden sie eher zustimmen.»
Anderer Meinung ist die deutsche Wochenzeitung «Die Zeit». Sie liess vom Wirtschaftsforschungsinstitut RWI in Essen eine Studie anfertigen, die nicht beweist, aber nahelegt, dass es auch umgekehrt sein könnte. Allerdings sind die Rechenbeispiele eher dubios: Als Musterfall für einen «Armen» etwa führt die Studie den real existierenden 69jährigen Rentner Hans-Jürgen Hut an, der auf dem Land lebt, einen 4 Jahre alten Benziner fährt und in einem Haus wohnt, das schlecht gedämmt ist und eine alte Ölheizung hat; er verbraucht laut Zeit allein fürs Heizen zehn Tonnen CO2, vier Mal mehr als der Durchschnitt in Deutschland. Ein Extremfall, wie die Zeit zugibt, aber «er steht laut dem RWI-Forscher Frondel für eine generelle Wirkung der Steuer.» Diese generelle Wirkung lautet, wer hätte das gedacht: Wer viel CO2 emittiert, legt drauf. Was die Zeit allerdings nicht schreibt: Der RWI-Chef Manuel Frondel ist ein bekennender Gegner der Förderung von Solarstrom; seine «Kampfschriften», schreibt das renommierte Wuppertal Institut für Klima, Umwelt und Energie, operierten mit „fehlerhaften Daten“, treffe „unplausible Annahmen“ und blende bestimmte Aspekte und Zusammenhänge aus. Auch dass das Institut eng mit deutschen Energiekonzernen, etwa RWE, und der neoliberalen Lobby-Organisation Neue Soziale Marktwirtschaft verbunden ist, und explizit Lobbyarbeit betreibt, erfährt man nicht.
Einig sind sich aber fast alle Verfechter von Lenkungsabgaben, dass man die «Verlierer», die Haushalte mit niedrigen Einkommen, die gleichsam ohne Verschulden übermässig zur Kasse gebeten werden, mit einer Reihe von Massnahmen entlasten müsste. Etwa, indem man ihnen über die Pro-Kopf-Pauschale hinaus einen Teil der Stromrechnung finanziert, indem man auf dem Land Car-Sharing-Modelle fördert etc. Der sozialen Fantasie sind da durchaus keine Grenzen gesetzt.
Bleibt die Frage, wie hoch eine CO2-Steuer sein muss, damit sie die beabsichtigte Wirkung erzielt. Alle Experten sind sich einig, dass die Erhöhung etwa des Benzin- und Dieselpreises um einige wenige Rappen nicht die geringste Lenkungswirkung hat. Umso mehr ist man erstaunt, mit welcher Heftigkeit die Nationalräte bei der Debatte um die Revision des CO2-Gesetzes im Dezember um einige wenige Rappen kämpften, Die SVP wollte allenfalls einem Aufschlag von nicht mehr als 5 Rappen pro Liter zustimmen, die Grünen, die SP und GLP plädierten für 20 Rappen, schliesslich einigte man sich auf 8 Rappen, bevor das CO2-Gesetz als Ganzes versenkt wurde. Das ist lächerlich: Gemäss dem Vorschlag der SVP hätte sich eine Fahrt von Zürich nach Genf mit einem durchschnittlichen Pkw um gerade mal um 1.25 Franken verteuert, selbst bei bei einer Steuer von 20 Rappen wäre die Fahrt nach Genf bloss 5.25 Franken teurer geworden, ein Aufschlag, der im «normalen» Schwankungsbereich dessen liegt, was der Spotpreis, der Wechselkurs des Dollars zum Franken, die Frachtkosten für den Transport auf dem Rhein oder die allgemeine Wirtschaftslage für einen Einfluss auf die Spritpreise hat.
So bleibt fraglich, wie hoch eine CO2-Steuer sein müsste, um eine nachhaltige Verhaltensänderung zu bewirken (erst recht natürlich bei einer Lenkungsabgabe, bei der lediglich die Spitzenverbraucher wirklich tangiert werden.) Andreas Diekmann bleibt im Tages-Anzeiger-Interview vage. Er glaubt eher, dass die Lenkungsabgabe erst mittelfristig wirkt, etwa beim Kauf eines neuen Autos, und indirekt, indem die Industrie effizientere Autos oder Heizungen baut. «Der Lenkungseffekt entsteht natürlich auch dadurch, dass die Waren und Dienstleistungen, die CO2 ausstossen, verteuert werden. Man wird sie also weniger kaufen.»
Allerdings hält Andreas Diekmann Lenkungsabgaben eh nur für die zweitbeste Lösung. Weit effektiver wäre seiner Meinung nach eine normale Steuer auf CO2, wenn diese für die nachhaltige Sanierung von Heizungen, die Förderung erneuerbarer Energie oder Ähnliches eingesetzt würde. Hätte man eine solche Steuer, wie sie der Schweizer Ökonom Hans-Christoph Binswanger schon vor Jahrzehnten vorschlug, schon damals umgesetzt, wären die Klimaziele heute vermutlich erreicht worden. «Aber die Politik reagiert eben erst, wenn das Wasser bis zum Hals steht.» (CR)